L’article 6 alinéa 3 du Code de procédure pénale prévoit que l’action publique « peut (…) s'éteindre par transaction lorsque la loi en dispose expressément » (voir M. Dobkine, « La transaction pénale », Dalloz, 1994, Chronique, p. 137). Dans ce cadre, l’article L. 173-12 du Code de l’environnement, issu de l’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judicaire du code de l’environnement prévoit que « l'autorité administrative peut, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite des contraventions et délits prévus et réprimés par le présent code ». Ainsi, alors qu’il était limité dans un premier temps aux infractions dans le domaine de l’eau et des milieux aquatiques par la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, le dispositif de transaction pénale est désormais étendu à l’ensemble des infractions pénales prévues par le Code de l’environnement. L’objectif de ce dispositif est de renforcer le droit pénal de l’environnement. Cet objectif vise à assurer l’effectivité du droit pénal de l’environnement. Néanmoins, au regard de ses modalités, il ne va pas sans poser certaines questions, notamment aux associations de protection de l’environnement.

C’est dans ce contexte que, par une requête en date du 26 mai 2014, l’association France nature environnement, association agréée au titre de l’article L. 141-1 du Code de l’environnement, sollicitait l’annulation pour excès de pouvoir du décret précité du 24 mars 2014 édicté afin de préciser les dispositions de l’article L. 173-12 du Code de l’environnement. Au cours de cette instance, elle avait également déposé une question prioritaire de constitutionnalité relative aux dispositions de l’article L. 173-12 du Code de l’environnement, transmise au Conseil constitutionnel par un arrêt du 27 juin 2014 (CE, 27 juin 2014, Association France nature environnement, n° 380652). Celui-ci ayant finalement déclaré ces dispositions conformes à la Constitution dans une décision du 26 septembre 2014 (Décision n° 2014-416 QPC du 26 septembre 2014), il appartenait au Conseil d’Etat de juger au fond de la légalité du décret litigieux qui en précisait les modalités d’application.

1) L’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit expressément l’existence d’une politique de l'Union dans le domaine de l'environnement. Celle-ci « vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union ». C’est en application directe de ces principes qu’a été édictée la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.

Selon l’association requérante, les dispositions de l’article L. 173-12 du Code de l’environnement étaient contraires aux objectifs posés par cette directive. Elle estimait en particulier que le dispositif de transaction pénale environnementale méconnaissait l’obligation pour les Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour que certaines infractions « soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives ». Ce faisant, elle tentait de faire prospérer sur le terrain de la conventionnalité, une argumentation qui n’avait pu prospérer sur le terrain de la constitutionnalité. En effet, elle avait notamment soutenu devant le Conseil constitutionnel qu'en n'excluant pas les délits les plus graves du champ d'application de la transaction pénale environnementale, le législateur avait prévu une répression insuffisante de certaines infractions en matière d'environnement, portant ainsi atteinte à l'article 8 de la Déclaration de 1789, aux articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l'environnement, ainsi qu'aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public environnemental et de santé publique.

Cependant, la principale raison qui avait motivé le renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité était de savoir si la transaction pénale pouvait être qualifiée de sanction ayant le caractère d’une punition au sens de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La question posée au Conseil constitutionnel n’avait rien de théorique : comme le relevait X. de Lesquen « on peut estimer que si la transaction remplit sa fonction, qui est d’éviter les poursuites pénales par l’exécution des obligations qu’elle prévoit, ces obligations se substituent à la peine. Or, il ne serait pas acceptable que le contenu de ces obligations échappe complètement aux principes qui gouvernent le prononcé de la peine ». Néanmoins, dans sa décision précitée du 26 septembre 2014, le Conseil a estimé que les mesures fixées dans la transaction « ne revêtent pas le caractère d’une sanction ayant le caractère d’une punition ». Pour arriver à cette conclusion, il a relevé que le dispositif de la transaction pénale supposait « l'accord libre et non équivoque, avec l'assistance éventuelle de son avocat, de l'auteur des faits » et rappelé que la transaction ne présentait aucun caractère exécutoire et n'entraînait « aucune privation ou restriction des droits de l'intéressé » qui pouvait l’exécuter volontairement. Dès lors, il n’a pas eu à s’interroger sur une éventuelle violation de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

C’est la raison pour laquelle la requérante se plaçait désormais sur le terrain de la conventionnalité en invoquant la directive précitée du 19 novembre 2008. Pour rejeter le moyen, le Conseil d’Etat s’est appuyé sur une série de considérations. Il a d’abord pris soin de relever que la directive précisait qu’elle « ne crée pas d’obligation concernant l’application de telles sanctions ou de tout autre système de répression existant dans des cas particuliers ». Relevant par ailleurs que les dispositions critiquées n’ont pas pour objet de définir des infractions ou des sanctions pénales, le juge a estimé que la directive ne fait pas obstacle « à ce que les Etats membres prévoient des modes alternatifs de règlement des litiges dans le domaine de la protection de l’environnement ». Il a enfin jugé que « la décision de recourir à la transaction pénale n’est qu’une faculté, en faveur de laquelle l’autorité administrative se détermine selon les circonstances de l’infraction, sa gravité, la personnalité de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges » et mis l’accent sur l’intervention du ministère public qui doit homologuer la transaction.

2) Dispositif alternatif à la mise en mouvement de l’action publique, la transaction pénale baigne dans une atmosphère de droit pénal qui nécessite qu’elle soit précisément encadrée par des règles de procédures garantissant le respect des droits du signataire. On rappelera, de ce point de vue, que bien qu’elle ne soit pas exécutoire, la signature d’une transaction n’est pas sans conséquence pour le signataire. En effet, la Cour de cassation considère que la transaction vaut reconnaissance de l’infraction qu’elle vise à réparer alternativement à la mise en mouvement de l’action publique (Cass. Crim., 22 janvier 1970, Bull. crim., n° 37).

Selon la requérante, en ne prévoyant pas la communication du procès-verbal d’infraction à l’auteur des faits, le décret litigieux méconnaîtrait les stipulations de l’article 6 paragraphe 3 de la Convention européenne des droits de l’homme qui protège le droit à l’information de tout accusé et la directive 2012/13/UE du 22 mai 2012 relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales. Celle-ci prévoit en effet que les États membres veillent à ce que les suspects ou les personnes poursuivies soient informés de l’acte pénalement sanctionné qu’ils sont soupçonnés ou accusés d’avoir commis. La requérante ajoutait également que le décret litigieux méconnaissait la directive du 22 mai 2012 en ne prévoyant pas la faculté pour la personne intéressée de se faire assister d’un avocat. S’agissant de la loi, le Conseil constitutionnel n’avait pas eu à répondre à ces critiques en estimant que le dispositif n’entrait pas dans le champ de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

S’inspirant de la démarche retenue par le Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat a rappelé dans sa décision que « la procédure de transaction organisée par l’article L. 173-12 du code de l’environnement, et dont les modalités sont précisées par le décret attaqué, suppose l'accord libre et non équivoque, avec l'assistance éventuelle de son avocat, de l'auteur des faits ; qu'en outre la transaction homologuée ne présente, en elle-même, aucun caractère exécutoire et n'entraîne aucune privation ou restriction des droits de l'intéressé ; qu'elle doit être exécutée volontairement par ce dernier ; que ce n’est que dans le cas où l’auteur de l’infraction n’a pas exécuté, dans les délais impartis, l'intégralité des obligations résultant pour lui de l'acceptation de la transaction que l’action publique est susceptible d’être mise en mouvement ». Dans un second temps, il a relevé que « le dispositif de transaction pénale issu des dispositions litigieuses ne fait par lui-même nullement obstacle à ce que l’auteur d’infraction (sic.) se fasse assister par un avocat ; qu’il ne fait pas non plus obstacle à ce que l’intéressé présente des observations sur la proposition de transaction qui lui est faite, dans le délai d’un mois qui lui est imparti par l’article R. 173-3 pour retourner, en cas d’accord, l’exemplaire de la proposition de transaction signé ; qu’enfin, dès lors que l’article R. 173-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue du décret attaqué prévoit que « La proposition de transaction mentionne : / 1° La nature des faits reprochés et leur qualification juridique ; (...) », l’intéressé est informé, d’une manière précise, de la nature des faits qui lui sont reprochés et de leur qualification juridique ».

En conséquence, selon le Conseil d’Etat, la transaction pénale environnementale présente la nature d’une alternative aux poursuites dont la conclusion présente suffisamment de garantie pour que le moyen soit rejeté.