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Cabinet d'avocat à Paris

Précisions sur la notion de « détenteur des déchets » en droit de l'environnement.

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S’inscrivant dans la lignée d’une jurisprudence en construction, l’arrêt Société Unibail-Rodamco vient apporter de nouvelles précisions sur la notion de « détenteur des déchets ».

La société requérante était devenue propriétaire d’un ensemble foncier et immobilier qui avait été exploité par une société d’imprimerie disposant d’une autorisation d’exploiter délivrée au titre des installations classées pour la protection de l’environnement. Les terrains concernés avaient été pollués par des solvants chlorés provenant de l’exploitation de l’imprimerie, mais l’exploitant avait été mis en liquidation judiciaire et les mesures prises à son encontre au titre de la police des installations classées étaient restées lettre morte.

Plusieurs arrêtés préfectoraux ayant eu pour objet de mettre en demeure la société requérante de réaliser les opérations de remise en état du site ainsi que de respecter certaines prescriptions complémentaires, elle a saisi le Tribunal administratif de Melun d’une demande indemnitaire tendant à l’engagement de la responsabilité de l’Etat. Elle se fondait d’une part sur la faute de l’Etat tirée de l’incapacité à obtenir de l’ancien exploitant qu’il respecte ses obligations au titre de la police des installations classées, d’autre part sur l’illégalité des mesures prises à son endroit. Celles-ci avaient en effet étaient édictées sur le fondement de la police des installations classées alors que la requérante n’avait pas la qualité d’exploitante. Le litige posait de nouveau la question de la responsabilité qui pouvait incomber au propriétaire d’un terrain pollué par des déchets.

Aux termes de l’article L. 541-2 du Code de l’environnement, issu de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et modifié par l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets : « Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. Tout producteur ou détenteur de déchets s'assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge ». L’article
L. 541-3 du Code de l’environnement relatif à la police des déchets prévoit que c’est le producteur ou le détenteur des déchets qui peuvent être mis en demeure par l’autorité de police de procéder aux opérations nécessaires.

A la lecture de ces dispositions, on comprend l’importance de la notion de « détenteur des déchets » dès lors que la responsabilité desdits déchets pèse potentiellement sur celui qui est justiciable de cette qualification, avec toutes les conséquences juridiques et financières que cela implique. Le Code de l’environnement fournit des éléments de définition de cette notion en précisant à l’article L. 541-1-1 qu’il s’agit du « producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ». Au regard de cette définition, il apparaît que, comme toute notion juridique, celle de « détenteur des déchets » contient une part d’indétermination qu’il appartient aux autorités d’application du droit de réduire. Dit autrement, l’imprécision des dispositions litigieuses invitait le juge à se prononcer sur leur signification, c’est-à-dire à les interpréter ou les concrétiser. En particulier, il devait déterminer si le propriétaire du terrain pollué par des déchets pouvait être regardé comme le « détenteur des déchets ».

Le Conseil d’Etat avait fourni une première réponse dans un arrêt Commune de Palais-sur-Vienne, à l’invitation de son rapporteur public, M. Guyomar, qui avait relevé la difficulté tenant « à la relative indétermination » de la notion de détenteur et les divergences de jurisprudence à laquelle elle avait donné lieu pour inviter le Conseil d’Etat à assurer « l’unité et la clarté de la règle de droit ». Ce qu’il avait fait en estimant que « le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l'absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain ». Ce faisant, il avait privilégié une lecture fonctionnelle de la notion de « détenteur des déchets » afin d’assurer l’effectivité du dispositif de police des déchets. Une telle lecture avait suscité certaines craintes chez les propriétaires, qui se trouvaient ainsi contraints à une vigilance accrue .

Pour autant, la faculté ainsi ouverte à l’administration de qualifier le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets de détenteur de ceux-ci n’est pas discrétionnaire, elle s’exerce en l’absence de détenteur connu des déchets et sous condition. Dans ce cadre, dans un arrêt Société Natiocrédimurs, le Conseil d’Etat a précisé que « la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêt qu'un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et peut être recherchée s'il apparaît que tout autre détenteur de ces déchets est inconnu ou a disparu ». Il existe ainsi, comme le précisait X. de Lesquen dans ses conclusions, une « hiérarchie entre les débiteurs de l’obligation d’éliminer les déchets », la responsabilité du propriétaire du terrain ne pouvant être recherchée que dans un second temps. La Cour de cassation avait jugé de même dans un arrêt du 11 juillet 2012 en estimant que la responsabilité du propriétaire du terrain était retenue « en l’absence de tout autre responsable ». Plus récemment, dans un arrêt Société Wattelez, le Conseil d’Etat a confirmé sa jurisprudence s’agissant d’un propriétaire qui se trouvait être l’ancien exploitant du site, en optant pour un contrôle concret des éléments permettant d’apprécier la négligence du propriétaire à l’égard d’abandon de déchets sur son terrain. Pour autant, les conditions dans lesquelles la responsabilité du propriétaire peut se trouvée engagée demeurent relativement incertaines.

Dans l’arrêt contesté du 11 mai 2012, la Cour administrative d’appel de Paris avait relevé que l’illégalité des arrêtés litigieux était avérée en tant qu’ils avaient été édictés sur le fondement de la police des installations classées alors même que seul l’exploitant pouvait être concerné par celle-ci. Néanmoins elle avait estimé que le préfet aurait pu légalement fonder ces mesures au titre de la police des déchets en se substituant à l’autorité de police municipale, dès lors que la société requérante, en tant que propriétaire du terrain, pouvait être regardée comme détenteur des déchets. Comme le relevait X. de Lesquen dans ses conclusions, les juges d’appel avaient ainsi commis une erreur de droit dès lors que la seule qualité de propriétaire ne pouvait suffire à faire regarder la société requérante comme le détenteur des déchets. Il proposait alors à la formation de jugement de préciser la façon dont s’apprécie la responsabilité du propriétaire qui acquiert un terrain sur lequel des déchets ont été antérieurement produits par l’exploitant, c’est-à-dire lorsque le propriétaire n’a eu aucun rôle dans la création des déchets. Précisément, le Conseil d’Etat juge que le propriétaire peut être regardé comme le détenteur des déchets s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain, mais également « s'il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part, l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations ». En conséquence, l’arrêt d’appel est annulé en tant que la Cour ne pouvait se fonder sur la seule circonstance que la société était propriétaire des terrains pollués et l’affaire lui est renvoyée afin qu’elle puisse apprécier, au regard des précisions apportées par le Conseil d’Etat, si la société requérante pouvait être regardée comme « détenteur des déchets » au sens de l’article L. 541-2 du Code de l’environnement.

Il appartiendra désormais à la Cour administrative d’appel de Paris, de faire application des nouvelles précisions apportées par le Conseil d’Etat.

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