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Compétence judiciaire pour les litiges relatifs à la situation individuelle des directeurs de régies municipales d'électricité

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Directeur de la régie électrique de Montvalezan-La Rosière, M. Le Saux a fait l’objet d’une décision de licenciement le 18 août 2005 pour insuffisance professionnelle à raison de plusieurs dysfonctionnements relatifs à la fois aux relations qu’il entretenait avec les usagers du service et à l’administration de la Régie.

Cette décision a été annulée par le Tribunal administratif de Grenoble pour défaut de motivation (TA Grenoble, 15 décembre 2009, M. Louis Le Saux, n° 0504707 confirmé par CAA Lyon, 9 septembre 2010, Régie électrique de Montvalezan la Rosiere, n° 10LY00688).

Parallèlement à cette procédure devant la juridiction administrative, le requérant s’est également tourné vers la justice prud’homale afin d’obtenir réparation du préjudice résultant de faits de harcèlement moral qu’il estimait avoir subi dans le cadre de ses fonctions. Néanmoins, par un arrêt du 28 juin 2005, la Cour d’appel de Chambéry avait décliné la compétence de la juridiction judiciaire pour connaître de ce litige.

Par décision du 12 février 2010, le président du conseil d'administration de la régie électrique et le maire de la commune de Montvalezan ont de nouveau prononcé le licenciement pour insuffisance professionnelle du requérant, qui a contesté cette nouvelle décision devant la juridiction administrative. Le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa requête par un jugement du 22 mai 2012 en estimant que les dysfonctionnements relevés étaient imputables au requérant, « dès lors qu’en sa qualité de directeur, il était responsable de l’organisation technique, administrative, comptable, commerciale et de la gestion financière de la Régie » (TA Grenoble, 22 mai 2012, M. Le Saux, n° 1001637). Ce jugement a été confirmé par la Cour administrative d'appel de Lyon dans un arrêt du 28 mai 2013 (CAA Lyon, 28 mai 2013, M. Louis Le Saux, n° 12LY01959).

C’est de cet arrêt qu’était saisi le Conseil d’Etat par la voie du recours en cassation, le requérant sollicitant, à cette occasion, la saisine du Tribunal des conflits. Le Conseil d’Etat était ainsi amené à trancher la question de la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige individuel constitué par le licenciement du directeur d’une régie municipale d’électricité. Une telle question, qui ne peut être déconnectée au fond de celle de la qualité d’agent public du directeur en cause, fait néanmoins intervenir l’application d’un statut propre aux personnels de l’industrie électrique et gazière.

De jurisprudence constante, les rapports des personnels des services publics administratifs et commerciaux avec leurs employeurs sont régis par le droit privé, avec compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire – et plus précisément des conseils de prud’hommes en premier ressort – pour connaître des litiges afférents (CE, 26 janvier 1923, Robert de Lafrégeyre, Rec., p. 67). Dans ce cadre, même si des textes législatifs ou réglementaires peuvent fixer les règles concernant la situation professionnelle de ces personnels, leur situation reste contractuelle : les contrats incorporent les règles fixées par les statuts (CE 1er mars 1968, Syndicat Unifié des techniciens ORTF, Dr. soc. 1969, p. 93, concl. Mme Questiaux). Toutefois, par exception, relèvent de la compétence du juge administratif les agents des services publics industriels et commerciaux qui sont chargés de la direction de l'ensemble des services d’un établissement ainsi que du chef de la comptabilité lorsqu’il possède la qualité de comptable public (CE 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, n° 15219). Cependant, pour juger du litige en cause dans la décision commentée, il était nécessaire de tenir compte du cadre juridique spécifique qui s’applique au service public de la distribution d’électricité.

En effet, la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, qui a nationalisé la production, le transport, la distribution, l'importation et l'exportation d'électricité, en a exclu les distributeurs existants contrôlés par une personne publique « jusqu’à l’organisation des services de distribution correspondant ». Comme le relève E. Guillaume, il s’agissait de « maintenir hors du champ de la nationalisation les distributions d’électricité contrôlées par les collectivités publiques, qui étaient réputées les gérer à la manière d’un véritable service public, à l’opposé de la gestion "capitaliste" des entreprises privées, selon l’idéologie de l’époque » (Conclusions sur CE, 28 juin 1989, Syndicat du personnel des industries électriques et gazières du centre de Grenoble – CFDT et autres, n° 77659). Cette exclusion, qui ne devait être que transitoire, a été pérennisée par la loi n° 49-1090 du 2 août 1949 dite Armengaud. Ces dispositions sont désormais codifiées à l’article L. 111-54 du Code de l’énergie qui prévoit que « sont des "entreprises locales de distribution" les sociétés d'économie mixte dans lesquelles l'Etat ou les collectivités locales détiennent la majorité du capital, les coopératives d'usagers et les sociétés d'intérêt collectif agricole concessionnaires de gaz ou d'électricité, ainsi que les régies constituées par les collectivités locales, existant au 9 avril 1946 et dont l'autonomie a été maintenue après cette date ». Ainsi, en vertu de l’article L. 111-52 du Code de l’énergie, la société ERDF et les Entreprises locales de distribution sont désignées gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité dans leur zone de desserte exclusive. Dans les faits, les entreprises locales de distribution n’exploitent que 5% du réseau métropolitain.

Parallèlement, la loi de nationalisation avait prévu à son article 47 la mise en place d’un statut s’appliquant à tout le personnel de l’industrie électrique et gazière, qui a été approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946 approuvant le statut national du personnel des industries électriques et gazières. Ce statut, qui a notamment permis de régir la situation des personnels d’EDF composé de salariés de droit privé régis par une combinaison de règles de droit du travail et de règles statutaires, législatives et réglementaires, trouve également à s’appliquer aux entreprises locales de distribution.

La difficulté de la combinaison entre les principes jurisprudentiels sus rappelés et ce statut particulier explique les hésitations de la jurisprudence.

Dès le début de la procédure de licenciement, le requérant avait été traité à la fois comme ayant la qualité d’agent public et comme bénéficiant du statut du personnel des industries électriques et gazières. Ainsi, la procédure disciplinaire s’était déroulée à la fois devant la commission nationale supérieure des industries électriques et gazières et devant le conseil de discipline de la fonction publique territoriale. Une relative incertitude semblait ainsi régner sur la qualification précise de la situation juridique du requérant. En s’adressant au juge administratif, celui-ci estimait que sa qualité d’agent public n’était pas exclusive de l’application du statut national du personnel de l'industrie électrique et gazière. Il se prévalait également d’une circulaire du service national d'EDF-GDF PERS 846 du 16 juillet 1985 relative aux mesures disciplinaires. Ce type de circulaire constitue un acte administratif selon la jurisprudence (CE, 23 juillet 2012, EDF, n° 347088).

Dans son premier jugement, le Tribunal administratif de Grenoble avait jugé que le requérant « exerçant les fonctions de directeur de la régie, la juridiction administrative est compétente pour connaître du litige relatif à son licenciement ». Il s’agissait d’une application classique de la jurisprudence Robert de Lafrégeyre, sans référence particulière à la loi de 1946 et au statut du personnel des industries électriques et gazières pourtant tous deux présents dans les visas du jugement. Dans son second jugement, le Tribunal, statuant sur le fond du litige, a jugé que le requérant avait la qualité d’agent public contractuel n'ayant pas la qualité de fonctionnaire territorial et que la procédure de licenciement le concernant relevait des dispositions du décret du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Il en a tiré pour conséquences que ni le statut national du personnel de l'industrie électrique et gazière, ni la circulaire d’EDF-GDF dont se prévalait le requérant « ne lui étaient pas applicables, dès lors qu'il avait la qualité d'agent public contractuel ». La Cour administrative d’appel de Lyon a confirmé cette lecture au fond dans son arrêt du 28 mai 2013 en précisant qu’« alors même que la régie lui aurait appliqué des dispositions plus favorables », le requérant ne relevait pas du statut en cause au regard de sa qualité d’agent public.

Ce faisant, tant le Tribunal que la Cour ont choisi de répondre au fond au problème posé par le litige en posant la qualité d’agent public du requérant, en application de la jurisprudence Robert de Lafrégeyre, puis en optant pour une lecture exclusive de cette qualité qui ferait obstacle à l’application d’un statut particulier de droit privé. Ainsi, bien qu’ils n’aient pas explicitement statué sur leur compétence (rappelons qu’il s’agit d’un moyen d’ordre public), celle-ci était néanmoins implicitement fondée sur la qualité d’agent public reconnu au requérant. Une telle façon de prendre le problème paraît étonnante quand on constate que le même Tribunal avait opté pour une toute autre lecture dans un jugement du 20 décembre 1999, (TA Grenoble, 20 décembre 1999, Chabert/Commune de Villard-Bonnot, n° 981543). Il avait en effet jugé qu’en application de l’article 47 de la loi du 8 avril 1946 et du statut défini par le décret du 22 juin 1946, les agents des régies municipales d’électricité ont acquis la qualité de salarié de droit privé, entrainant la compétence de l’ordre judiciaire pour connaître des litiges relatifs à leur situation individuelle.

Dans un arrêt Sieur Wittwer (C.E. 22 janvier 1954, Sieur Wittwer, n° 14401, Rec., p. 42) le Conseil d’Etat avait déjà dû statuer sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître de la décision d’un maire admettant le directeur d'une usine à gaz à faire valoir ses droits à la retraite. Il avait estimé que le statut national des personnels des industries électriques et gazières était applicable aux agents de l'usine, qui avaient donc acquis la qualité de salariés de droit privé, et considéré qu’il en allait de même pour le directeur en vertu de l'article 47 de la loi du 8 avril 1946 dès lors « qu'aucune autre disposition législative ne crée d'exception pour les agents de direction des régies municipales ». Il en avait conclu que la loi faisait échec à l’exception jurisprudentielle relative au directeur d'un service public industriel et commercial et par conséquent que le litige ayant trait à la situation individuelle d’un directeur de régie municipale relevait, comme pour tous les autres agents, de la compétence du juge judiciaire. C’est cette solution, élaborée à propos d’une installation industrielle destinée à produire du gaz manufacturé, qui est réaffirmée dans la décision commentée et appliquée à une régie d’électricité dont l’objet se limite à distribuer et fourniture l’électricité aux tarifs réglementés de vente.

Une telle solution est cohérente au fond avec celle confirmant le refus de permettre à un agent de l’établissement public EDF de se présenter au second concours de l’ENA au motif qu’il était soumis à un statut de droit privé (CE, 61 octobre 1956, Sieur Sarre, AJDA, 1956, p. 460 concl. Long). Par ailleurs, s’agissant plus particulièrement des entreprises locales de distribution, le Conseil d’Etat avait jugé que la transformation de la régie municipale chargée de la distribution du gaz et de l'électricité sur le territoire de la Ville de Grenoble en société d'économique mixte locale n'avait pas d'incidence sur le sort du personnel qui continuait à être soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières (CE, 28 juin 1989, Syndicat du personnel des industries électriques et gazières du centre de Grenoble – CFDT et autres, précité). En jugeant dans la décision commentée que la juridiction administrative était incompétente pour juger de la légalité du licenciement du directeur de la régie de Montvalezan-la-Rosière, le Conseil d’Etat a ainsi réaffirmé une solution ancienne.

Concluant à l'incompétence de la juridiction administrative, le Conseil d'Etat a refusé de saisir le Tribunal des Conflits, comme l'y invitait pourtant le requérant. Il soutenait en effet que du fait de l’arrêt de la cour d'appel de Chambéry du 28 juin 2005 jugeant qu’il « ne pouvait saisir la juridiction prud'homale du litige qui l'opposait à la régie d'électricité (…) au sujet d'une demande en réparation du préjudice résultant de faits de harcèlement moral », existait un conflit de compétence avec la juridiction administrative. Le Conseil d’Etat a néanmoins jugé que le litige dont il était saisi avait un objet distinct de celui qui avait fait l’objet de l’arrêt précité. Par conséquent, il n’existait aucun conflit négatif de compétence justifiant la saisine du Tribunal des conflits.

 

 

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