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Précisions sur l’intérêt à agir d’une association contre l’autorisation d’exploiter une centrale de production d’électricité

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En vertu d’une police administrative spéciale, l'exploitation de toute nouvelle installation de production d'électricité est subordonnée à l'obtention d'une autorisation administrative selon l’article L. 311-1 du Code de l’énergie. L’article L. 311-5 du Code de l’énergie, dans sa rédaction actuelle, précise que l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte de cinq critères

que sont l'impact de l'installation sur l'équilibre entre l'offre et la demande et sur la sécurité d'approvisionnement, la nature et l'origine des sources d'énergie primaire, l'efficacité énergétique de l'installation, les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur et l'impact de l'installation sur les objectifs de lutte contre l'aggravation de l'effet de serre, étant précisé que l’autorisation d'exploiter doit être compatible avec la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Dans le cadre d’un plan global visant à développer la production d’électricité en Bretagne, les pouvoirs publics ont décidé l’implantation d’une nouvelle unité de production électrique de type cycle combiné gaz à Landivisiau dans le Finistère. Afin de désigner le porteur de ce projet le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a lancé un appel d’offre dans le cadre de la procédure particulière de l’article L. 311-10 du code de l’énergie à l’issue duquel a été retenu le projet porté par le consortium regroupant Direct Energie Génération et la société Siemens Project Ventures GmbH. En conséquence, par un arrêté en date du 10 janvier 2013, le ministre a autorisé, sur le fondement de l’article L. 311-1 du code de l’énergie, la société Direct Energie Génération à exploiter une centrale de production d’électricité à Landivisiau.

L’association Force 5 est une association de défense de l’environnement sur toutes les communes du Pays de Morlaix, c’est-à-dire 61 communes situé au nord du Finistère. L’article 2 de ses statuts prévoient que l’association a pour but notamment « la protection de l’environnement et du cadre de vie, la défense du patrimoine naturel et culturel, et particulièrement du littoral et l’information des populations sur les objectifs précédents et la participation à tous les processus décisionnels en matière d’environnement et d’aménagement du territoire » : elle œuvre en particulier « pour limiter ou supprimer les nuisances de toute nature en notamment celles générées par les installations classées pour la protection de l’environnement (au nombre desquelles les incinérateurs de fumier de volaille) » et « pour une politique respectueuse de la santé et de l’environnement ».

C’est en se fondant sur ces missions statutaires qu’elle a saisi le tribunal administratif de Rennes d’une requête tendant à l’annulation de pour excès de pouvoir de la décision précitée du 10 janvier 2013. Cette requête ayant été rejetée comme irrecevable par le tribunal administratif de Rennes faute d’intérêt à agir de l’association (TA Rennes, 9 octobre 2015, Association Force 5, n° 1301051), celle-ci a relevé appel de ce jugement ; la Cour administrative d’appel de Nantes a finalement confirmé en tout point le premier jugement et rejeté la requête en appel (CAA Nantes, 15 mai 2017, Association Force 5, n° 15NT03726). Saisi en cassation de cet arrêt, le Conseil d’Etat devait donc statuer sur l’intérêt à agir de l’association face à ce type de décision. La réponse était d’autant plus attendue que, depuis le décret n° 2016-9 du 8 janvier 2016 concernant les ouvrages de production et de transport d'énergie renouvelable en mer, l’article R. 311-4 du Code de justice administrative attribue à la cour administrative d'appel de Nantes la compétence pour connaître en premier et dernier ressort des recours dirigés contre les ouvrages concernés. La position du Conseil d’Etat aura donc un impact direct sur nombre de contentieux dont cette Cour sera saisie, alors que l’appréciation de l’intérêt à agir reste une condition fondamentale de recevabilité du recours pour excès de pouvoir.

En estimant recevable le recours déposé contre l’autorisation d’exploiter une centrale de production d’électricité (I), le Conseil d’Etat a rendu une solution favorable à l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement (II).

I. La recevabilité du recours déposé contre l’autorisation d’exploiter une centrale de production d’électricité

Le litige en cause dans la décision commentée questionnait l’intérêt à agir de l’association requérante. En procédure administrative contentieuse, la recevabilité du recours d’une association s’apprécie au regard du rapprochement entre son objet statutaire et l’objet de la décision administrative querellée. Il faut que les effets que la décision est susceptible de produire portent atteinte, de manière suffisamment directe et certaine, à l’intérêt collectif que l’association entend défendre. Ainsi en l’espèce, la recherche de l’intérêt à agir de l’association requérante commandait la définition de la portée exacte de l'autorisation administrative d'exploiter une installation de production d’électricité tel que prévue à l'article L. 311-1 du code de l'énergie. Or, tant le Tribunal administratif que la Cour administrative d’appel avaient estimé qu’au regard de la portée de cette décision, que l’on peut dire relativement faible selon eux, elle ne remettait pas en cause les intérêts défendus par l’association requérante.

Après avoir rappelé la visée environnementale relativement large de l’association requérante, le Tribunal administratif avait estimé que l’arrêté querellé ayant pour objet de désigner l’exploitant retenu après appel d’offres d’une installation de production d’électricité et d’en autoriser l’exploitation, il n’emportait « aucune autorisation de construire au titre du code de l'urbanisme et d’exploiter, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, la centrale de production d’électricité ». Ainsi, les autorisations concernées pouvant ne pas être mises en œuvre, la décision n’est pas susceptible de porter atteinte aux intérêts que l’association Force 5 s’est donnée pour objet de défendre.

La Cour administrative d’appel de Nantes avait confirmé ce raisonnement en le précisant. Selon elle, la décision querellée n’a « ni pour objet ni pour effet d’autoriser (la construction de l’installation ou d’autoriser son exploitation au regard de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement) » dès lors que le bénéficiaire de celle-ci devra ultérieurement obtenir « les titres requis par d’autres législations ». Dès lors, « alors même qu’au titre des critères énoncés à l’article L. 311-5 (…) du code de l’énergie se trouve notamment le choix des sites et la compatibilité avec l’objectif de protection de l’environnement et que le cahier des charges de l’appel d’offres a prévu qu’un tiers de la note attribuée à chaque candidat le serait en fonction du critère "choix du site et environnement", l’arrêté contesté n’est pas, en lui-même, susceptible de porter atteinte aux intérêts que l’association requérante s’est donnée pour objet de défendre ».

C’est ce raisonnement que le Conseil d’Etat est venu infirmer dans la décision commentée. Prenant appui sur les dispsoitions législatives encadrant la délivrance d’une autorisation d’exploiter une centrale de production électrique, à savoir les article L. 311-1 et suivant du Code de l’énergie, il a en effet estimé que « l’autorisation administrative prévue par l’article L. 311-1 du code de l’énergie ne concerne pas seulement les installations de production d’électricité ayant fait l’objet de la procédure d’appel d’offres prévue à l’article L. 311-10 et n’a donc pas pour seul objet de désigner le ou les candidats retenus à l’issue de cette procédure mais constitue l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité et désigne non seulement le titulaire de cette autorisation mais également le mode de production et la capacité autorisée ainsi que le lieu d’implantation de l’installation ». Dès lors, le Conseil d’Etat a jugé qu’en se fondant sur ce que l’arrêté attaqué avait pour seul objet de désigner « l’entreprise autorisée à exploiter l’installation de production d’électricité (…) et en en déduisant que cet arrêté n’était pas, en lui-même, susceptible de porter atteinte aux intérêts que l’association requérante s’est donné pour objet de défendre, la cour avait entaché son arrêt d’une erreur de droit ». En conséquence, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes est annulé et l’affaire lui est renvoyée pour qu’elle statue à nouveau.

II. Une solution plus favorable à l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement

En censurant l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes dans la décision commentée, le Conseil d’Etat a souhaité infirmer la lecture trop restreinte que celle-ci, et d’autres cours avec elle, souhaitait promouvoir de l’intérêt à agir en matière environnementale. Ce décalage est particulièrement perceptible à la lecture des conclusions prononcées sur les deux arrêts en cause.

Ainsi, dans ses conclusions sur l’arrêt infirmé de la Cour administrative d’appel de Nantes, le rapporteur public, A. Durup de Baleine, relevait que l’autorisation n’avait pas pour objet d’autoriser « une quelconque mise en service de cette installation », laquelle devait encore obtenir un permis de construire ou encore une autorisation à délivrer par le préfet au titre de la police spéciale des installations classés pour la protection de l’environnement. Dès lors, selon lui, le seul objet de la décision querellée étant de « déterminer l’identité de celui qui, le cas échéant, exploitera à un certain endroit un certain type d’installation de production de l’électricité », il s’agissait d’un simple « acte individuel de planification de la production d’électricité dans la région Bretagne (signifiant) que c’est tel opérateur, et donc pas tel autre, qui, à tel endroit, et donc pas tel autre endroit, va peut-être exploiter tel type d’installation de production électrique, et donc pas tel autre type d’installation de cette nature ». Or, « l’identité de l’opérateur retenu est dépourvue de tout rapport avec l’objet statutaire de l’association Force 5 » dès lors que « la seule chose qui soit susceptible d’y porter une telle atteinte, c’est l’existence et le fonctionnement de cette installation ». En outre, « le choix d’un certain type d’installation de production d’électricité que traduit la décision contestée n’affecte que de manière indirecte et incertaine l’intérêt collectif dont l’association Force 5 s’est donné la défense ». Dès lors, la décision querellée « n’est pas du tout une autorisation de nature environnementale et ce, quand bien même la protection de l’environnement est au nombre des critères d’appréciation des offres présentées par les opérateurs de marché de la production de l’électricité ». Par conséquent, ainsi comprise, la décision querellée n’a évidemment pas pour effet de porter atteinte à l’intérêt collectif que l’association entend défendre

A l’inverse, dans ses conclusions sur la décision commentée, le rapporteur public, E. Bodkam-Tognetti, estimait que la décision querellée recelait certaines « caractéristiques déterminantes pour les incidences environnementales » du projet concerné, à savoir la localisation précise du site d’installation de l’unité de production, le mode de production d’électricité choisi, la capacité de production maximale et enfin la société désignée pour exploiter. Or, elle relevait que deux de ces caractéristiques, à savoir la localisation d’une part et le choix du mode de production d’autre part, ont des incidences sur les effets environnementaux attendus de la production d’électricité par l’installation concernée par la décision querellée. En conséquence, celle-ci ayant des « effets juridiques directs et certains sur la possibilité d’exploitation effective de la centrale électrique », la Cour ne pouvait juger comme elle l’a fait que l’association requérante qui défend l’environnement n’avait pas intérêt à agir contre ce type de décision.

Ainsi, le Conseil d’Etat a été amené à faire une analyse très différente des effets de la décision querellée, qui ne sont plus limités à la simple désignation d’un exploitant mais ont bien trait à un mode d’exploitation, lequel a nécessairement des incidences sur l’environnement. Ce qui frappe le plus néanmoins dans les conclusions prononcées sur les deux arrêts, ce sont les présupposés dans lesquels le raisonnement juridique trouvait à s’inscrire.

Ainsi, le rapporteur public, E. Bodkam-Tognetti, invitait expressément le Conseil d’Etat à ne pas envisager la question de l’intérêt à agir de l’association requérante en opportunité, au seul regard du retard qui pourrait être apporté par des recours recevables à « l’engagement de projets aux lourds enjeux économiques et énergétiques », ou en droit au seul regard de l’existence de plusieurs actes attaquables et de leur chronologie. Car en effet « plusieurs actes peuvent, alors même qu’ils s’inscrivent dans une même séquence, porter chacun une atteinte suffisamment directe et certaine aux intérêts d’une même personne pour que celle-ci puisse tous successivement les attaquer ». C’était prendre l’exact contrepieds du rapporteur public, A. Durup de Baleine, lorsqu’il notait qu’« en présence d’un projet dont la concrétisation implique, en droit, plusieurs décisions administratives individuelles, toutes aussi indispensables les unes que les autres à cette concrétisation (…) il est à la fois inutile, injustifié et inopportun d’atomiser les sources potentielles de contentieux devant le juge », tout en rappelant que « la négation d’un intérêt pour agir trop diffus et trop incertain ne prive l’association requérante de rien du tout, puisqu’il existe d’autres décisions contre lesquelles elle a intérêt pour agir, autres décisions qui sont en rapport très étroit avec plusieurs des volets de son objet statutaire ». Autrement dit, ce dont témoignent les deux lectures esquissées dans les conclusions prononcées sur les deux décisions est une véritable politique jurisprudentielle, plus restrictive du côté de la Cour, plus favorable aux associations de défense de l’environnement dans la décision commentée.

La décision commente apparaît ainsi d’autant plus importante, certes dans un contexte de mise en œuvre de l’autorisation environnementale unique, notamment car elle vise aussi en creux un autre arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes déniant également l’intérêt à agir d’associations écologistes contre des décisions d'attribution d'un contrat désignant l'exploitant d'éoliennes en mer (CAA Nantes, 25 juillet 2017, Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite, Groupement des résidents secondaires de La Baule et associés, n° 15NT03443, AJDA 2017. 2387). On peut penser que, sur ce sujet, la Conseil d’Etat entend conserver l’appréciation libérale qui fait la marque traditionnelle de sa jurisprudence.

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