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Confirmation de la validité des travaux de désamiantage imposés à Enedis et GRDF

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Le Département d’Indre-et-Loire, qui gère, aménage et entretient un réseau de plusieurs milliers de kilomètres de routes départementales, avait décidé, par une délibération du 20 juin 2014, d’adopter un nouveau règlement de voirie. Celui-ci visait à la fois à clarifier et à simplifier les demandes d’autorisation publiques, privées ou professionnelles relatives aux travaux nécessitant l’occupation temporaire ou définitive du domaine public routier départemental.

L’article 82 de ce règlement de voirie visait à mettre en place une disparition progressive de certains enrobés formant la chaussée de la voirie départementale et qui sont composés d’amiante et/ou d’hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), constituants toxiques et dangereux pour l’homme. Ces dispsoitions s’appliquaient tant au Département qu’aux concessionnaires ou propriétaires de réseaux publics ou privées quand ils réalisent des travaux sur la voirie départementale. Elles prévoyaient notamment que « les concessionnaires ou les propriétaires de réseaux publics ou privés sont responsables (des) recherches d’amiante et teneur en HAP préalablement à leurs travaux dont les résultats doivent être fournis aux entreprises qui interviennent pour leur compte et au service gestionnaire de la voirie départementale ».

Par deux requêtes les sociétés Enedis (ex ERDF) et GRDF, respectivement concessionnaire de la distribution publique d’électricité et de gaz naturel sur le territoire du Département, ont sollicité l’annulation de ces dispositions en estimant qu’elles mettaient illégalement à leur charge des travaux qui relevaient normalement de la responsabilité du Département. Ces deux requêtes ont finalement été rejetées par le Tribunal administratif de Nantes (TA Orléans, 27 janvier 2016, ERDF / GRDF, n° 1404619 et 1404620). C’est de ce jugement que la Cour administrative d’appel de Nantes était saisie par les deux sociétés concessionnaires qui en contestaient essentiellement le bien-fondé.

Afin de juger les requêtes dont elle était saisie, la Cour a rappelé le statut particulier dont bénéficient, de par la loi, les sociétés requérantes s’agissant de l’occupation du domaine public. Ainsi, la Cour a tout d’abord rappelé les dispositions des articles L. 323-1 et L. 433-3 du code de l’énergie selon lesquelles les concessionnaires de la distribution publique de gaz naturel est d’électricité ont « le droit d’exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des décrets en Conseil d’Etat prévus à l’article L. 321-11, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière ». Elle a ensuite rappelé les dispositions de l’article L. 113-3 du code de la voirie routière selon lesquelles « les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz et les canalisations de transport d'hydrocarbures ou de produits chimiques déclarées d'utilité publique ou d'intérêt général peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ». Selon la Cour, il résulte de ces dispositions, prises dans leur ensemble, d’une part « que le droit d’occupation du domaine public routier reconnu aux sociétés GRDF et Enedis ne peut s’exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie », d’autre part que « si les autorités compétentes pour édicter ces règlements peuvent subordonner l’exercice de ce droit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination, c’est à la condition de ne pas porter une atteinte excessive au droit permanent d’occupation des concessionnaires de distribution d’énergie ». Ce faisant, la Cour posait le cadre juridique permettant de juger les dispositions contestées de l’article 82, en se plaçant dans la continuité d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat contrôlant que les prescriptions contenues dans les règlements de voiries ne portent pas une atteinte excessive au droit d’occupation des concessionnaires de distribution d’énergie (CE, 13 mars 1985, Ministre des transports, Rec., p. 78 ; CE, 3 juin 1988, E.D.F. G.D.F, Rec., p. 226 ; CE, 12 avril 1995, Département des Landes, n° 144346).

Selon les sociétés requérantes, les dispositions de l’article 82 du règlement de voirie étaient notamment contraires aux dispositions de l’article L. 131-2 du Code de la voirie routière selon lesquelles « les dépenses relatives à la construction, à l'aménagement et à l'entretien des routes départementales sont à la charge du département ». Autrement dit, elles estimaient qu’à travers les dispositions de l’article 82, le Département avait en réalité souhaité se décharger sur elles de dépenses d’entretien des routes départementales. Afin de rejeter ce moyen, la Cour a précisément délimité la portée des dispsoitions contestées. Elle a précisé que celles-ci « se limitent à mettre à la charge des concessionnaires ou propriétaires de réseaux de distribution d’énergie, lorsqu’ils effectuent des travaux d’intervention sur les réseaux qu’ils gèrent et que ces travaux affectent la voirie routière, la réalisation d’un diagnostic de détection de présence d’amiante et d’HAP des enrobés devant être déposés puis remplacés au cours de ces travaux ». Or, cette exigence « répond à la nécessité de garantir que le domaine public routier est utilisé pour un usage répondant à sa destination (et) ne méconnaît pas la portée des règles régissant l’utilisation du domaine ». La Cour a également tenu à préciser que les dispositions en cause ne peuvent « s’interpréter comme mettant à la charge de ces mêmes concessionnaires ou propriétaires la réalisation de diagnostics de même nature lorsque les travaux en cause ont été, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, entrepris à l’initiative du département ». Ainsi entendu, l’article 82 « se limite (…) à rappeler la responsabilité de chaque intervenant sur la voirie routière, pris en sa qualité d’employeur, en matière de prévention des risques auxquels peuvent être exposés ses salariés et de sécurité de ces derniers, sans ajouter de nouvelles prescriptions à celles résultant de l’application des articles L. 4121-3 et L. 4531-1 du code du travail ».

Dès lors, la Cour a jugé que les dispositions contestées de l’article 82 ne méconnaissaient pas l’article L. 131-2 du Code de la voirie routière et ne portaient pas une atteinte excessive au droit d’occupation du domaine public des sociétés requérantes. Par ailleurs, si les sociétés requérantes estimaient que les dispositions contestées avaient pour effet de modifier les règles relatives à la gestion des déchets, la Cour a précisé que celles-ci ne mettaient pas à la charge « des propriétaires et concessionnaires de réseaux une obligation de gestion des déchets amiantés », et ne méconnaissaient dès lors pas les dispositions de l’article L. 541-2 du code de l’environnement selon lesquelles « tout producteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion » (c’est le fameux principe pollueur-payeur, qui figure à l’article 4 de la Charte de l’environnement). Dès lors, la requête a été rejetée ; pour autant, la portée de la décision commentée ne s’aurait s’interpréter de façon extensive.

La décision commentée témoigne de sa volonté d’en éviter toute lecture extensive par l’administration. C’est ainsi qu’elle s’est appliquée à préciser la signification de ces dispsoitions en la restreignant à leur interprétation littérale. Cet usage de la technique de la réserve d’interprétation dans les motifs de la décision atteste la volonté d’éviter, tout en validant les dispsoitions, de voir l’administration en faire une application qui pourrait être illégale. Ce faisant, la Cour a adopté une démarche plus prudente que celle des premiers juges qui avaient validé les dispositions contestées en tenant compte du fait que l’article 82 ne s’appliquait aux sociétés requérantes que dans l’hypothèse où elles devaient réaliser des travaux dans l’intérêts des réseaux qu’elles exploitent et en rappelant l’obligation pesant sur les occupants du domaine public de remettre en état l’emprise des travaux effectués sur leurs ouvrages.

 

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